浙江省纪委书记刘建超：把加强对监察委员会的监督摆在突出位置

把亟待破解的问题淹没在大量条文中

反而容易落入‘制度陷阱’”

刘建超。图/新华

刘建超：把依法用好留置措施，

作为监察工作的重中之重

《中国新闻周刊》记者/徐天

本文首发于总第843期《中国新闻周刊》

浙江省作为监察体制改革第一批先行先试的3个省市之一，在此前的改革试点中做出了多方面的探索。

在全国两会前夕，《中国新闻周刊》专访了浙江省委常委、省纪委书记、省监委主任刘建超，请他介绍浙江省改革试点的做法、启示，以及下一步如何深化改革等问题。

刘建超说：“我们将继续担起先行先试责任，在巩固、深化和拓展上下功夫，着力构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。”

从实践最急需的机制制度建起

中国新闻周刊：你如何理解“监察体制改革的目的，就在于加强党对反腐败工作的统一领导”这一说法？

刘建超：我们在实践中深刻体会到，监察体制改革的目的，是坚持党对反腐败工作的统一领导，实现依规执纪和依法治国的高度统一，建成集中统一、权威高效的反腐败机制体制。我体会集中统一、权威高效主要体现在以下方面：

首先，监委作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律检查机关合署办公，是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关，也不是司法机关。过去行政监察的对象主要是行政机关的工作人员，检察院主要是侦办国家工作人员职务犯罪。改革后，监委依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党的领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监察。依托纪检、拓展监察、衔接司法，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为。

其次，从组织形式和职能定位上实现党对监察工作的集中统一领导，一个很重要的制度安排，是实行党委统一领导下纪委、监委合署办公，履行纪检、监察两项职能的体制。这就要求监委查办案件从初核、立案到采取留置措施、提出处置意见和审查意见等事项，都必须向党委报告，构建起了党统一领导下纪律管全党、法律管公职人员相结合全覆盖的治理腐败体系。

以浙江省监委为例，需要对涉及省管干部重要、敏感的问题线索进行初核时，就要向省委书记请示汇报；如果对象是省委委员，或下一级党委（党组）一把手，要报省委书记审批。这样，从案件启动之初，监察工作就始终在党委的坚强领导下，确保方向正确。又如，在立案审查调查阶段，所有省管干部的审查调查报告，都是要报省委书记审批，最后移送司法机关，还要经省委常委会审议通过。

第三，在反腐败斗争实践中，党的领导是全过程的领导。改革过程中，在纪法贯通、法法衔接等方方面面，都体现党的统一领导。特别是法法衔接上，需要各机关密切配合，在这个过程中，往往需要通过党委反腐败协调小组来统一思想和行动，协调公安机关、检察机关、审判机关，做到既协调有序，配合有方，又各负其责，互相制约，确保实现政治效果、纪法效果、社会效果的集中统一。

中国新闻周刊：在建章立制方面，浙江省主要做了什么探索？

刘建超：我们在学深悟透中央决策部署精神的基础上，在中央改革试点方案和全国人大常委会授权决定的总体框架内，结合浙江实际，有针对性地制定出台相关机制制度，确保中央改革试点决策部署在浙江一贯到底，不走样不跑偏。

一年来，在没有现成规定可依、没有现成例子可循的情况下，我们坚持什么问题突出就解决什么问题，从实践最急需的机制制度建起，而不是面面俱到，试图一次解决所有问题，穷尽各个环节，搞出一部“百科全书”，反而把亟待破解的问题淹没在大量条文中，容易落入“制度陷阱”。

按照这一改革方法论，浙江省相继出台20多项制度，基本建成一套涵盖监督、调查、处置各个方面，规范有效、可复制可推广、具有监察工作特点的“监言监语”制度框架。在不断的摸索与完善中，我们先后设计了与监察措施配套的45类法律文书，制作了监察日常工作使用的79种监察模板，逐步满足了工作需要。

这些制度全部以参考资料的形式下发全省各地，以作改革借鉴，同时要求各地结合实际加强实践验证，在先行先试中发现问题，在修改完善后再改再试，在实践——修订——实践的循环往复中，不断健全完善监察工作制度体系。

中国新闻周刊：全国第一起留置案出现在浙江，浙江对以留置为核心的12项监察措施的运用，做了什么样的探索？

刘建超：留置是运用法治思维和法治方式反腐败的最重要、最有力调查措施，也是各方面高度关注的调查手段。党的十九大报告明确指出，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。

我们把依法用好监察留置措施作为开展监察工作的重中之重，按照中央精神，结合浙江实际，先后制定出台《监察留置措施操作指南》《监察留置场所暂行规定》等，对留置怎么审批、留置在哪里、如何监督留置措施实施等作出明确规定，确保严格规范、谨慎稳妥使用留置措施，为依法有效开展监察提供了有力保障。

我们清醒地认识到，留置是最重要的监察措施，必须加强约束规范，防止权力滥用。比如，我们建立集体研究机制和上提一级审批机制，从严把关留置审批。市、县两级监察委员会采取留置措施，除符合基本的留置条件外，必须由市、县监察委员会领导人员集体研究决定，并报上一级监察委员会批准；涉及本级党委管理的公职人员，还须向本级党委主要领导报告。通过履行严格的审批程序，既确保了党对监察留置工作的绝对领导，又有效防止监察留置的乱用、滥用，杜绝了未批先留、违法留置等行为，维护了留置措施的严肃性和权威性。

除了留置措施，我们按照能试尽试的原则，对其他监察措施的运用也进行了积极的探索。如研究制定了《监察业务运行工作规程》，搭建了监察业务运行的基础，规范了12项监察调查措施的使用。

一年来，我们充分发挥监委成立后体制机制方面的新优势，始终保持惩治腐败的高压态势，“打虎”“拍蝇”“猎狐”三管齐下，巩固发展反腐败斗争压倒性态势，做到了届末之年、试点期间力度更大、节奏更快。截至2018年2月27日，全省对266名被调查人采取留置措施，办结的案件中被留置的主要监察对象100％移送起诉。此外，未通过留置措施，直接移送检察机关审查起诉的共有158人。应该说，通过深化监察体制改革，反腐败这场正义之战，在浙江越打越有力，不敢腐的成果愈加巩固，震慑作用愈加凸显，为夺取反腐败斗争压倒性胜利奠定了坚实基础。

在探索监察委与检察院之间的衔接上，浙江省也做了很多努力。 图/新华

把加强对监察委员会的

监督摆在突出位置

中国新闻周刊：社会各界都很关心由谁来监督监委，对此你怎么看？

刘建超：信任不能代替监督，任何权力都要在制度的笼子里运行。浙江省在推进改革试点过程中，始终把加强对监察委员会的监督摆在突出位置来抓，在机构设置、业务运行、日常监督上采取一系列措施，扎紧制度笼子，坚决防止“灯下黑”。

从组织和制度建设入手，构建内部既互相协调、又互相制约的组织体制和运行机制。问题线索由相关部门集中统一管理，动态更新，全程监控。省市两级实行执纪监督和审查调查职责分开、部门分设，实现“前台”和“后台”分离。执纪监督部门负责所联系地区和部门的日常监督，不负责具体案件查办；审查调查部门负责对违纪违法行为立案审查，一次一授权，不固定联系某一地区或者部门。案件审理部门则负责审核把关，对事实不清、证据不足的，退回审查调查部门补充证据或重新调查。同时，认真贯彻“宽打窄用”的原则，根据监察措施的权限大小，设置层级不同的审批程序，严格决策和审批要求。

同时，全面排查风险，从管钱、管事的关键环节抓起，完善相应监管举措，筑牢“防火墙”。比如，在涉案款物管理方面，严格执行专门保管制度，设立专用账户，固定专门场所，指定专人保管。在履行职责方面，严格执行回避制度，存在可能影响公正监察情形的，监察人员必须回避。建立说情、过问案件情况记录、报告制度，对打听案情、过问案件、说情干预行为，逐一记录和备案，等等。从实践看，取得了较好的效果。

中国新闻周刊：在监察体制改革方面，浙江下一步将有何举措？

刘建超：我们将认真贯彻落实中央关于深化国家监察体制改革的决策部署，坚持内涵发展，坚持问题导向，大胆探索实践，不断巩固、深化和拓展监察体制改革先行先试成果，切实把制度优势转化为治理效能。根据即将颁布的国家监察法，在以下几个方面深化拓展：

一是健全制度。认真落实监督执纪工作规则，严格执行集体决策、请示报告、备案回避、涉案款物管理规定，推进讯问、调取、查封、扣押等重要取证工作全过程记录，健全内部管理制度，构建严密的自我监督体系。修订监察业务运行工作规程等制度，健全日常监督、问题线索处置、调查、审理、申诉复查等监察工作程序，建立健全相互协调、相互制约的工作机制。

二是深入探索。深入研究政务处分种类、适用程序等问题，细化监察问责适用情形和问责措施，规范监察建议的使用，健全监察处置办法。以规范留置为重点，深化应用好各类监察措施。

三是完善机制。加强监委内部职责衔接，理顺执纪监督部门与审查调查部门、派驻机构的职责界限，进一步明确执纪监督部门的调查权限、派驻机构的监察权限和工作程序。完善执纪监督、线索处置、案件调查协作配合机制。健全查办职务犯罪案件协作机制，深化纪检监察机关与审判机关、检察机关、公安机关的协作配合。建立健全监察机关与公安机关对国有企业管理人员失职渎职犯罪、基层群众自治组织从事集体事务管理人员职务犯罪案件的管辖衔接机制。

四是拓展延伸。探索强化各类经济技术（高新）开发区管委会、国有企事业单位、中央在浙单位、乡镇（街道）、农村基层监察监督工作，推动监察体系拓展延伸，从体制机制上实现对所有行使公权力的公职人员全覆盖。加强巡视巡察、派驻监察和国家监察三个“全覆盖”的衔接，切实形成监察合力。推动监察工作向乡镇(街道)延伸，使群众身边的公职人员受到严密监督。

总之，要通过进一步深化改革试点，全面加强党对反腐败工作的集中统一领导，积极构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监察体系，更好发挥纪检、监察机关合署办公体制机制新优势，不断完善党和国家监察体系，切实提升反腐败工作规范化、法治化水平。